הפקעות ואיחוד וחלוקה

 
 


 

 ארז ישר                                                                    

שמאי מקרקעין מוסמך                                                חבר  לשכת  שמאי

                                                                                                                                                                                                                                                                              מקרקעין  בישראל

שמאות מקרקעין ואסטרטגיית נדל"ן

        בס"ד

 

בין הפרשה לבין הפקעה

שינוי יעוד במסגרת תכנית איחוד וחלוקה מחדש

לקרקע שהופקעה או הופרשה בעבר

 

ארז ישר

שמאי מקרקעין

מבוא

עפ"י פסיקות בתי המשפט בשנים האחרונות, ניתן ללמוד על מגמה ההולכת ומתחזקת,  לפיה יש להתחשב בזכויות הקניין של הפרט אל מול צרכי הכלל, וזאת לאור חוק יסוד כבוד האדם וחירותו[1] שהציב במרכז הכובד את ההגנה על זכות הקניין הפרטי והביא לשינוי האיזון בין זכות הקניין של הבעלים המקורי לבין צרכי הכלל. חוק יסוד כבוד האדם וחירותו חולל שינוי מהותי במעמדה המשפטי של זכות הקניין ועשה אותה לא רק זכות יסוד, אלא גם זכות על חוקתית. מתעוררות אם כך השאלות, מה דינם של מקרקעין אשר "הופרשו" בעבר במסגרת תכנית איחוד וחלוקה מחדש או שהופקעו בעבר לטובת מטרה ציבורית מסוימת, ומאוחר יותר הרשות החליטה לשנות שוב את ייעודם של אותם מקרקעין למטרה ציבורית אחרת או למטרה פרטית[2] אחרת, וזאת ע"י הפעלת המנגנון הנפוץ והמוכר –  "תכנית לחלוקה חדשה" או בז'רגון המקצועי תכנית רה/פרצלציה.                     

 

ישנם הסוברים כי דיני ההפקעות, לרבות הזכות לפיצויים או הזכות להשבת המקרקעין, אינם חלים במקרים בהם משונה ייעודן של קרקעות במסגרת תכנית לחלוקה חדשה, וזאת היות ומדובר בהפרשת שטחים לצורכי ציבורולא בהפקעה פורמאלית, ולכן אין להחיל את דיני ההפקעות על קרקעות שהופרשו. מלבד זאת, ישנם הסוברים כי הפרשת שטחים מתבצעת בהליך שונה לחלוטין - מכוח תכנית, עפ"י פרק ג' סימן ז' לחוק התכנון והבניה[3], וכי שם כביכול חלים כללי משחק שונים, אשר אינם נוגעים לפרק ח' שבחוק התכנון והבניה הדן בהפקעות מקרקעין, ומשכך אין לקשור בין השתיים.

 

השאלה האם יש לראות בהפרשת שטחים לצורכי ציבור במסגרת הליך של חלוקה מחדש לפי פרק ג' סימן ז' לחוק, משום הפקעת קרקע לכל דבר ועניין, לא נדונה מעולם באופן ישיר ע"י בית המשפט העליון, ואולם קיימות פסיקות של בתי המשפט המחוזיים אשר נחלקו בסוגיה זו, ואת חלקם אסקור בהמשך המאמר שלהלן.

 

[1]חוק יסוד כבוד האדם וחירותו – התשנ"ב  1992, סעיפים 3, 8, 10.

 

[2]עת"מ (ת"א) 1455/96 קצוף נ' הועדה מחוז מרכז ואח', וגם עת"מ (ת"א) 1532/05 פריידנברג ואח' נ' עיריית רעננה ואח'.

 

[3]סעיפים 120 עד 128 –  בפרק ג' סימן ז' לחוק התכנון והבניה תשכ"ה 1965.

 

ישנם מקרים בהם מופקעות קרקעות מן הפרט לצורכי ציבור, ולאחר פרק זמן מסוים הרשויות משנות את יעדן של הקרקעות הנ"ל, ליעוד ציבורי אחר או ליעוד שאינו ציבורי,  ע"י יזום והכנה של תכנית איחוד וחלוקה מחדש כתחליף להפקעה, ובכך נשללת לפרט הזכות לקבלת  פיצויים או הזכות להשבת הקרקע[4]. שימוש לרעה במנגנון הרה/פרצלציה עלול לרוקן את זכויות הקניין של הפרט מכל תוכן ולגרום לפרצה ולעיוות בחוק, שאליהם לדעתי לא התכוון המחוקק.

 

המונח "הפקעה" אינו מוזכר ביתר הפרקים של חוק התכנון והבניה, זולת פרק ח' לחוק. נשאלת אם כך השאלה, האם יש להתייחס אל מונח זה במשמעותו המילולית, או שמה יש להתייחס למשמעותו המהותית. התייחסות למונח זה לפי משמעותו המילולית מצמצמת את תחולתם של סעיפים 195 ו – 196 לחוק התכנון והבניה, רק לגבי הפקעה פורמאלית. ברם התייחסות רחבה ועמוקה יותר למונח "הפקעה", לפי משמעותו המהותית תכליתית, דהיינו - רכישה כפויה או נטילת מקרקעין מן הפרט, תביא לכך כי ניתן לומר ברמת סבירות גבוהה, כי גם הפרשה של מקרקעין בהליך של חלוקה מחדש, הרי היא כהפקעה לכל דבר ועניין[5].

 

הוראות חוק התכנון והבניה

עפ"י הוראות סעיף 195 (2) שבפרק ח' לחוק התכנון והבניה תשכ"ה 1965, נקבע כי: "מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם הוראות מיוחדות אלה": (1)... , (2) שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור". בנוסף עפ"י הוראות סעיף 196 (א) שבאותו פרק, נקבע בזו הלשוןכי - "מקרקעין שהופקעו לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים וייעודם שונה ליעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים, תשלם הועדה המקומית פיצויים למי שהיה זכאי להם בשעת ההפקעה אילו הייתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים באותה שעה, או אם רצה בכך, תחזיר את המקרקעין למי שהופקעו ממנו". 

 

[4] עת"מ (ת"א) 1121/00 ישראלי נ' הועדה המקומית רמת השרון, ראו גם תא (ת"א) 1764/04 יהונתן אשכול נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה ואח', וגם תא (ת"א) 2155/03 אחים ברודנו בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון ואח'.

 

[5] ראו דני הפקעות מקרקעין מהדורה שביעית – עפ"י סיפרו של עו"ד קמר, ובנוסף עפ"י עמדתה של ד"ר לוינסון-זמיר, המובעת בספרה "פגיעה במקרקעין ע"י רשויות התכנון" (תשל"ב), בעמ' 177, 180 לפיה: "יש לראות הפרשה כפויה של קרקע לצורכי ציבור במסגרת הליכי חלוקה חדשה כהפקעה לכל דבר ועניין. לכן יש להחיל על הפרשות אלה את המגבלות החלות על הפקעת קרקע לצרכי ציבור..."...הפקעה במהלך חלוקה חדשה כפופה, עקרונית, לדיני ההפקעה הכלליים שבחוק התכנון והבניה ובפקודת הרכישה. לכן יש להחיל את המגבלות והסייגים הקבועים בדינים הללו, אלא אם כן ראוי לפרש כלל מסוים של החלוקה החדשה כדוחה את ההסדר הכללי". 

 

לאור האמור בסעיפים המצוטטים לעיל, ניתן להבחין כי הוראות החוק מגבילות את הרשות מלשנות בשנית ייעודם של מקרקעין שהופקעו  או  נרכשו בעבר בביצוע תכנית, וזאת מבלי שקודם לכן הציעו לבעלי המקרקעין את קנייתם של המקרקעין במקרה ששונה הייעוד לשמו הם הופקעו מלכתחילה (אם המקרקעין הופקעו בתמורה לפיצויים), ואת החובה לשלם לבעלים במקרה דומה פיצויים אם המקרקעין הופקעו ללא תשלומי פיצויים.  

 

מקרקעין "שנרכשו[6] בביצוע תכנית" (עפ"י הכתוב ברישא של סעיף 195) יכולים להתפרש בהחלט כרכישת מקרקעין עפ"י תכנית לחלוקה חדשה, ומשכך פשיטא שדיני הסעיף הנ"ל יחולו גם במקרה ובו שונה ייעודה של קרקע שנרכשה בעבר ע"י הרשות במסגרת הפרשת שטחים באמצעות תכנית לחלוקה חדשה. גם עפ"י סיפרו של המלומד עו"ד אריה קמר[7], נכתב - "חוק התכנון והבניה מקנה לרשויות התכנון סמכויות לבצע רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין לצרכי ציבור בתמורה ושלא בתמורה: בהפקעה פורמאלית לפי פרק ח' לחוק; בנטילה ללא נקיטת הליכי הפקעה פורמאליים, במסגרת הליכים של חלוקה חדשה לפי פרק ג' סימן ז' לחוק...בנוסף על הסמכויות החוקיות הללו מנצלות רשויות התכנון את כוחן לאשר או לדחות תכניות לחלוקה של מקרקעין...והן תובעות מהבעלים להפריש שטחים לטובתן, שטחים המיועדים לצרכי ציבור...חרף העובדה שההוראות המתייחסות למטרת הפקעה לייעודם של מקרקעין לצרכי ציבור בלבד, למתן פיצויים ולהשבת המקרקעין מצויות רק בפרק ח' לחוק, העוסק בהפקעה פורמאלית, נראה, כי יש להחיל את ההוראות האלה, בשינויים המחויבים על כל רכישה כפויה של מקרקעין בידי רשויות התכנון,בין שנעשתה בהליך של הפקעה לפי פרק זה, ובין שנעשתה בכל דרך אחרת..."

 

 [6] פסק דין ה"פ (י-ם) 186/96 בנייני מידות בע"מ נ' עיריית ירושלים ואח', עפ"י לשונה של השופטת א' פרוקצ'יה נאמר: "לטעמי יש לפרש את המושג "נרכשו" בסעיף 195 כמכוון לא רק לרכישה בתשלום כסף ממש, אלא גם בתמורה אחרת – ובכלל זה באחוזי בניה, שיש להם משמעות שוות כסף נכבדה ביותר. פירוש רחב זה מתבקש לאור תכליתו של סעיף 195 להקנות בידי הבעלים המקורי זכות קדימה לרכוש את מקרקעיו בחזרה באם משתנה ייעודם הציבורי, בכפוף לקיום תנאים מסוימים. אין מקום, לעניין זה, להבחין בין קרקע שנרכשה ע"י הרשות תמורת תשלום פיצויים ממש לבין רכישה שנעשתה למשל בחילופי קרקע או באחוזי בניה – ויצירת הבחנה כזו הייתה מביאה לתוצאה שנראה כי החוק לא התכוון לה".

 

[7] דני הפקעות מקרקעין מהדורה שביעית.

 

עפ"י הוראות סעיף 26 (א) לחוק התכנון והבניה, נקבע כי "מקרקעין שהופקעו ע"י הועדה המקומית או שישלהקנותם לה בדרך אחרת מכוח חוק זה על פיו יירשמו בפנקסי המקרקעין על שם הרשות המקומית...".

 

מכאן עולה אפוא, כי הליכי הקניית מקרקעין לצורכי ציבור, יכולים שיעשו הן באמצעות הפקעה פורמאלית, והן באמצעות דרך אחרת כלשהי, כגון: רכישת מקרקעין ע"י תכנית לחלוקה חדשה. לפיכך, נראה כי אכן קיים מתווה נוסף להקניית שטחים לצרכי ציבור לרשויות, מלבד הליכי ההפקעה הפורמאליים, אותם אנו מכירים.

 

בנוסף קיימת גישה קיצונית אף יותר, אשר לפיה אין הרשות מוסמכת להמיר צורך ציבורי אחד לצורך ציבורי אחר. ובמידה ורשות החליטה להפקיעה נכס למטרה ציבורית מסוימת, ויותר מאוחר בטל הצורך הציבורי הראשון, ומתעורר צורך ציבורי חדש, זו עילה מובהקת לביטול ההפקעה, ועל הרשות לחזור ולנקוט שוב בהליכי הפקעה מחודשים מול הבעלים המקוריים של המקרקעין, או אם חפצה לעשות זאת בדרך אחרת, ע"י יזום ואישור של תכנית לחלוקה מחדש, כי אז מוטל עליה לעשות זאת, תוך שמירה מרבית על זכויותיו של הבעלים המקוריים בקרקע, בדומה להליכים של ביטול הפקעה עפ"י פרק ח' שבחוק התכנון והבניה (סעיפים 195 ו - 196 לחוק).

 

יש לציין כי עפ"י הוראות סעיף 195 (2) לחוק, הסעיף אינו מתנה את תחולתו בשינוי הייעוד מייעוד ציבורי לייעוד פרטי, אלא – לפי לשונו של הסעיף – ייתכן מצב שייעודם החדש של המקרקעין יהיה אף הוא ציבורי. גם במצב דברים זה, לפי לשונו של הסעיף, יחולו הוראותיו. 

 

לטעמי ישנו הגיון סביר בהחלט להכפיף את דיני ההפקעות גם במקרה שבו הופרשה קרקע בעבר, ומאוחר יותר שונה יעודה במסגרת תכנית איחוד וחלוקה מחדש, או לחילופין גם במקרה ובו הופקעה קרקע בעבר, ויותר מאוחר שונה יעודה למטרה אחרת, במסגרת תכנית רה/פרצלציה. הרציונאל המנחה הוא כי מבחינה תכליתית ונורמטיבית אין כלל הבדל בין השתיים – הפרשה כמוה כהפקעה. בשני המקרים מדובר בנטילת קרקע מהפרט ובפגיעה מובהקת בקניינו - אם בהפרשה או אם בהפקעה[8].

 

סקירה של פסקי דין בנושא מהשנים האחרונות

 

פס"ד עדיאל חשין נ' מינהל מקרקעי ישראל[9], עסק בסוגיה דומה לפיה נתבקש בין היתר ביהמ"ש המחוזי להחליט האם קיימת הבחנה בין הפקעהלבין הפרשה. ביהמ"ש פסק בפס"ד חלקי, לפיו נאמר כי: היות והמדובר בזכות של הפרט לקניין פרטי, אזי המחוקק מעניק לה הגנה מרבית. העובדה שהפרט כפוף לרשות המנהלית ולתנאיה ברצותו לקדם את ענייני המקרקעין הפרטיים שלו, משמעה – שגם הסכמה להפריש מקרקעין ללא תמורה, אפילו אם היא מתמזגת עם אינטרסים כלכליים שלו לזרז ולקבל זכויות בניה ו/או לשנות את יעוד הקרקע, תיחשב כהסכמה כפויה. סמכות ההפקעה היא סמכות צמודת מטרה והפרשה מרצון דינה כדין הפקעה. מהשוואה משפטית, שמתחזקת לאור חוק יסוד: כבוד האדם, שהציב במרכז הכובד שלו גם את ההגנה על זכות הקניין הפרטי, מתקבלת המסקנה, שלפרט יש מעין "זכות עקיבה" על זכויות שהעניק לשלטון במקרקעיו, למטרות ציבוריות. היה והשלטון אינו עושה שימוש במקרקעין למטרות הציבוריות הללו, זכאי הפרט ומוטלת חובה על הרשות, להשיב את הקרקע לבעליה ואין היא רשאית לעשות במקרקעין שימוש אחר, השונה מהמטרה המקורית שלשמה הוענקה לה הקרקע. ובמילים אחרות, כיום לאור החקיקה הישראלית החדשה, המעלה לדרגה גבוהה את הזכויות הקנייניות של הפרט והשמירה עליהן, אזי אילוהאזרח לא היה מסכים להפרשה, כי אז היה מחויב בה בצורה של הפקעה. מכאן שמבחינה תכליתית ונורמטיבית אין הבדל בין השתיים. 

 

[8] ראו למשל עע"מ 5839/06 בראון ואח' נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז המרכז ואח', שם נקבע ע"י ביהמ"ש העליון כי "נכון לראות בנטילת קרקעות במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, בפרט לאור עליית קרנה של זכות הקניין כהפקעה", ראו גם יה"פ (ת"א) 2121/95 חברת מסיקה ברוך נ' הועדה מחוז מרכז, שם נקבע ע"י השופט גבריאל קלינג כי מכיוון שהליך החלוקה החדשה כפוף לכל המגבלות החלות על הפקעה שלא במסגרת הליך כזה, לא ניתן להפקיע יותר מ – 40% מחלקה ללא פיצוי ע"י נקיטת הליך חלוקה חדשה. בהמשך פסק הדין נכתב - "נטילת מקרקעין על דרך של איחוד וחלוקה פוגעת בבעל המקרקעין,ומצבו נחות בהרבה ממי שמקרקעיו הופקעו עפ"י פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943. משלא הקנה המחוקק במפורש את הסמכות לנטילה במסגרת האיחוד והחלוקה, אין לפרש אותן הוראות כמקנות סמכות נטילה העוקפת את דיני ההפקעות", באותה רוח נקבע גם בפסק דין ה"פ (י-ם) 186/96 בנייני מידות בע"מ נ' עיריית ירושלים ואח', כי ההגנות הניתנות לפרט בדיני ההפקעה יחולו גם על הפרשות של קרקע לצורכי ציבור שנעשו בהסכם ב"צילה" של הפקעה אפשרית, אולם בלא שננקט הליך פורמאלי של הפקעה, ראו גם  עת"מ (חיפה) 409/01 חונוביץ ואח' נ' המועצה המקומית פרדס חנה ואח', וגם על-פי א' נמדר בספרו פגיעה במקרקעין [פיצויים בגין נזקי תכנית], בעמ' 193 נכתב: "...סעיפים 128-120 לחוק תו"ב רב בהם הסתום יותר מהגלוי בכל הנוגע להפקעת מקרקעין לצרכי ציבור. עם זאת, הנטיה הראשונית הינה לקבוע כי הוראות החוק העוסקות בחלוקה חדשה אינן באות ליצור מנגנון חדש ונפרד של הפקעות אלא לקבל את ההסדר האמור בסעיפים 202-188 לחוק כמו שהוא". בנוסף עפ"י סיפרו של פרופ' אהרון נמדרהפקעות מקרקעין (עקרונות הליכים ופיצויים) כרך ראשון, שם בעמ' 358-361 נרשם כי לאחר חקיקתו של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו ולנוכח ההכרה בזכות הקניין כזכות יסוד בעלת מעמד חוקתי – לא ניתן לפרש את הוראות סעיפים 120-128 לחוק התכנון והבניה כמקנות סמכות לרשות התכנונית ליטול מקרקעין באופן שעוקף את דיני ההפקעות. כמו כן, בע"א 2515/94 לוי נ' עיריית חיפה נשאלה השאלה - האם קיימת הבחנה בין הפקעה להפרשה? עפ"י גישתה של השופטת בייניש נאמר:  "הדעה הרואה הצדקה, הן על פי פרשנות החוק...והן על פי האינטרס הראוי להגנה, להחיל את ההגנות שהמחוקק העניק לבעלי מקרקעין שהופקעו גם על הפרשות קרקע הנעשות ללא הליך של הפקעה, היא דעה הראויה לבחינה". 

 

פס"ד טו מז חברה קבלניתבע"מנ' מועצה מקומית רמת השרון ואח'[10]עסק במקרה דומה לפיוהתובעת הייתה בעלים של חלקת קרקע ברמת השרון ובשלב מסוים היא נאלצה להעביר חלק מהקרקע ללא תמורה למועצה המקומית רמת השרון. שנים לאחר שהעבירה את הקרקע למועצה, שונה ייעוד הקרקע מייעוד ציבורי לקרקע המיועדת לבניה למגורים והועברה לצדדים שלישיים בתמורה, במסגרת תכנית איחוד וחלוקה. ביהמ"ש המחוזי קיבל את התביעה וקבע כי נטילת קרקע כזו מהווה הפקעה על כל המשתמע מכך, ומשהקרקע הופקעה, עברה שינוי יעוד והועברה לצד ג', יש לראות בהפקעה כבטלה. עוד נקבע ע"י ביהמ"ש כי היה מקום להשיב לתובעת את הקרקע ואולם כיוון שהדבר לא ניתן כיום לביצוע, יש לפצות את התובעת כספית בגין הקרקע שהופקעה ממנה.

 

פסק דין אלפרד בראון[11] שנפסק בחודש ספטמבר 2008 בביהמ"ש העליון עסק בשאלה – האם ניתן במסגרת תכנית איחוד וחלוקה להקצות לצרכי ציבור בלא פיצוי שטחים בשיעור העולה על 40% משטח הקרקע. ביהמ"ש העליון קבע כי - "נכון לראות בנטילת קרקעות במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, בפרט לאור עליית קרנה של זכות הקניין, כהפקעה. לפיכך נטילת קרקעות לצרכי ציבור במסגרת תכנית לחלוקה מחדש כפופה למגבלה של איסור הפקעה ללא פיצוי של למעלה מ – 40% משטח המקרקעין. אי החלת המגבלה האמורה הינה פגיעה מדתית וסבירה בזכות הקניין".

 

פסק דין בראון אומנם דן בסוגיה שונה מזו שעוסק המאמר הנ"ל, ואולם ניתן לראות כי גם במקרה זה ראה לנכון ביהמ"ש להחיל את דיני ההפקעות (בנוגע לשיעור ההפקעה המקסימאלי), על מקרקעין שהופרשובמסגרת הליך של חלוקה מחדש.

 

[9] ה"פ (ת"א) 1374/06 עדיאל חשין נ' מינהל מקרקעי ישראל, נפסק ע"י כב' השופטת דרורה פלפל (סגנית נשיא), בתאריך: 04/11/2008 .

 

[10] ת"א 2471-06 טו מז חברה קבלנית בע"מ נ' מועצה מקומית רמת השרון ואח', נפסק בתאריך: 21/10/2010 ע"י כב' השופטת דר' מיכל אגמון. גילוי נאות – הח"מ ערך את השומה מטעם התובעת טו מז חברה קבלנית בע"מ לצורך אומדן הפיצויים הראויים המגיעים לה בגין הקרקע שהופקעה ממנה, וזאת במסגרת תפקידו כשמאי מקרקעין במשרד א.ז הנדסה ושמאות.

 

[11] עע"מ 5839/06 בראון ואח' נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז המרכז ואח', נפסק בתאריך 25/09/2008.

 

מנגד לאמור לעיל, בפסק דין יהונתן אשכול נ' רעננה[12], הוגשה תובענה לפיצויים לפי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, בגין שינוי יעוד של חלקות שהופרשו בעבר לצורכי ציבור במסגרת תכנית איחוד וחלוקה מחדש ונרשמו בלשכת רישום המקרקעין ע"ש עיריית רעננה, ומאוחר יותר שונה שוב יעודן של החלקות בחזרה ליעוד של מגורים. ביהמ"ש דחה את התובענה וקבע כי במצב שבו תכנית איחוד וחלוקה מביאה לעלייה בשוויים של המקרקעין, בין אם בדרך של שינוי יעוד ובין אם באמצעות הגדלת אחוזי בניה, יש לראות בהשבחת המקרקעין כפיצוי הולם בגין ההפקעה או ההפרשה, ומשכך בעלי המקרקעין המקוריים אינם זכאים לפיצויים לפי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה.

 

לעניות דעתי במקרה דנן, עדיין קיימת לבעלים המקוריים של החלקות הנ"ל, זכות ההשבה של הקרקע, מכוח סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה, שכן עפ"י הוראות הסעיף הנ"ל נקבע כי גם במקרה שבו שולמופיצויים תמורת המקרקעין, ומאוחר יותר שונה ייעודם, שומה על הרשותלפנות לבעליהם המקוריים של הקרקע או לחליפו ולתת לו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית. ואם הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור. בנוסף יש להדגיש ולציין כי עליית שוויים של מקרקעין ע"י שינוי יעוד ו/או ע"י הגדלת אחוזי בניה, אינם קורים רק בתכניות איחוד וחלוקה, אלא גם במקרים אחרים של אישור תכניות בניין עיר "רגילות". כמו כן, על עליית שוויים של מקרקעין משלם הבעלים של הקרקע היטל השבחה לוועדה המקומית בהתאם להוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, כך שלעניות דעתי אין לראות בהשבחת מקרקעין כתחליף לפיצוי הולם גרידא.

 

כמו כן, בפס"ד אחים ברודנו בע"מ נ' רמת השרון[13], הוגשה תובענה לפיצוי כספי בגין נטילת קרקע מבעלים פרטיים במסגרת תכנית לחלוקה מחדש והקצאת הקרקע לצד ג' שנעשתה גם כן במסגרת תכנית איחוד וחלוקה מחדש בהסכמת הבעלים. ביהמ"ש המחוזי דחה את התביעה מהנימוק שהמדובר בתכנית לאיחוד וחלוקה מחדש בהסכמת הבעלים ולכן לא מתקיימות במקרה זה הנסיבות בהן החילה הפסיקה את דיני ההפקעה על איחוד וחלוקה מחדש.

 

 [12] תא (ת"א) 1764/04 יהונתן אשכול נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה ואח', ניתן בתאריך 9/11/2009 ע"י כבוד השופטת ענת ברון בבית המשפט המחוזי תל אביב-יפו.

 

[13] תא (ת"א) 2155/03 אחים ברודנו בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון ואח', ניתן בתאריך 28/05/2009 ע"י כבוד השופטת ד"ר דרורה פלפל / סגנית נשיא, בבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו.

 

לטעמי ההסכמה העקרונית של הבעלים לתכנית הנ"ל, או ההסכמה של הבעלים להפרשת השטחים הימנו, אינה נעשית תמיד מרצונו החופשי של הבעלים, כי אם הסכמתו להפרשת מקרקעיו לרשות נעשית בצל ציפייה, או ליתר דיוק – תחת איום של הפקעה צפויה. לפיכך הפרשת שטחים במסגרת תכנית איחוד וחלוקה מחדש בהסכמת הבעלים, הינה כהסכמה כפויה שנעשית בלית ברירה[14].

 

כללי

מבחינת הרציונאל יש לראות בהפרשת שטחים לצורכי ציבור כהפקעה לכל דבר ועניין, ולהחיל את דיני ההפקעות, לרבות זכות ההשבה והפיצויים, גם במקרים בהם מופרשת קרקע לצורכי ציבור ומאוחר יותר יעודה משתנה למטרה ציבורית אחרת, או למטרה פרטית אחרת, בדרך של תכנית איחוד וחלוקה מחדש. בשני המקרים מדובר בנטילת מקרקעין מן הפרט ופגיעה קשה בקנינו, וזאת חרף העובדה כי על פי רוב, תכנית לחלוקה חדשה גורמת להשבחת המקרקעין הנותרים בידי הבעלים, ע"י הגדלת זכויות הבניה בקרקע ו/או ע"י שינוי ייעודם. מבחינה מהותית אין נפקא מינה בין כך ששונה יעודה של קרקע בדרך של תכנית "לחלוקה חדשה", להבדיל ממקרה אחר לפיו ייעודה של קרקע מסוימת היה משתנה בדרך של אישור תכנית בניין עיר "רגילה".

סיווג תכנית תחת כותרת של "חלוקה חדשה", לא צריך לערער או לשלול את זכותו של הבעלים המקורי של הקרקע לרוכשה בחזרה או לשלול ממנו את זכות ההשבה של הקרקע, בנסיבות בהן היא הועברה לרשות הציבורית ב"שולי" הפקעה, ומאוחר יותר ייעודה הציבורי שונה.

 

 [14] ראו ע"א 6663/93 יוסף צאיג ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון ואח', שם נקבע לפי לשונו של השופט זמיר -  "בהעברה מרצון מדובר בהעברת מקרקעין לצרכי ציבור, בדרך כלל כאשר המקרקעין יועדו לצרכי ציבור בתכנית לפי חוק התכנון והבניה, והעברה מתבצעת ללא תמורה משום שהחוק מסמיך רשות מינהלית להפקיע מקרקעין אלה ללא תשלום פיצויים, במקרה כזה, הבעלים מעביר את המקרקעין את הרשות המינהלית, כביכול מרצון חופשי, בצל הצפייה, ואולי נכון יותר לאמר תחת איום, של הפקעה. יתירה מזאת, לא פעם הבעלים מעביר את המקרקעין אל הרשות המינהלית כביכול מרצון חופשי, משום שאחרת הוא יאלץ להמתין זמן ממושך לקבלת אישור או היתר הנדרש לצורך הפיתוח של המקרקעין. אילולא כן, הבעלים לא היה מעביר את המקרקעין אל הרשות המינהלית ללא תמורה. העברה כזאת דומה להפקעה במסווה של הסכמה, בחינת כופין אותו עד שיאמר רוצה אני"...לכן גם מבחינה זאת ראוי שלא יהיה הבדל לצורך קביעת הזכות לפיצויים, בין העברה מרצון לבין הפקעה", ראו בנוסף ה"פ (ת"א) 1374/06 עדיאל חשין נ' ממ"י, לפי דבריה של כב' השופטת דרורה פלפל - "סמכות ההפקעה היא צמודת מטרה והפרשה מרצון דינה כדין הפקעה. מכאן, ולאור שינוי המטרות הציבוריות שלשמן הופרשו שטחים מחלקות המבקשים, יש להחזיר את השטחים לבעלים המקוריים, בין בפועל ובין באמצעות תשלום, כמקובל".

 

נוכח העיקרון כי זכויות הקניין של הפרט התעלו לדרגת זכות חוקתית על חוקית, התפתחה הגישה לפיה נשמרת הזיקה בין הבעלים המקוריים של המקרקעין לבין מקרקעיו גם אם אלו ניטלו ממנו בעבר, ומכאן מתקבל, כי במידה וניטלה קרקע בעבר והקרקע אינה נחוצה עוד לשמו של הצורך הציבורי המוגדר אשר עמד בבסיס ההפקעה, חובה על הרשות להשיב את הקרקע לבעליה המקוריים, או לחילופין חובה על הרשות לשלם פיצוי תמורת הקרקע[15].  

 

יש לציין כי עצם קיומם של סעיפים 195 (2) ו – 196 (א) מעידים באופן ברור וחד משמעי על כך, שקיים קשר בל ינתק בין הבעלים לבין מקרקעיו גם אם אלו הופקעו ממנו, או נרכשו ממנו בביצוע תכנית.

 

ראוי לציין כי מבחינה תכנונית גרידא, השימוש בתכנית איחוד וחלוקה מחדש הינו יעיל, נוח, ומהיר יותר, ומקנה פיתרונות תכנוניים גמישים ומקיפים יותר, ע"י שילוב הרמוניה של קרקעות ביעודים שונים, ולעיתים העברת מקרקעין בדרך של הפרשת שטחים, אם מרצון הבעלים או אם ללא רצון הבעלים, הינה עדיפה על הליכי הפקעה שונים. תכנית רה/פרצלציה עשויה לחסוך, הן מהבעלים והן מן הרשות המפקיעה טרחה ומשאבים הכרוכים בהתדיינות בעקבות הליכי הפקעה פורמאליים והיא מסלקת מחסום בפני פיתוח מהיר של המקרקעין, אשר הינו נחוץ הן לבעלי המקרקעין והן לרשויות התכנון. ברם חשוב להדגיש ולזכור כי אין בעצם אישורה של תכנית איחוד וחלוקה מחדש, בכדי לשנות את מהותהזכויות המשפטיותבמקרקעין,  כי אם, הינה משנה את הסטאטוסהתכנוני של המקרקעין בלבד, וזאת גם אם משתנה מיקומה הגיאוגרפי של הקרקע[16]. על כך ניתן ללמוד מדוגמות פשוטות אחרות, כמו למשל, שעבוד[17] בקרקע. כידוע במידה וקיים שיעבוד בקרקע מסוימת וכתוצאה מהליכי חלוקה חדשה מיקומה הגיאוגרפי של אותה הקרקע משתנה, זכות השעבוד עוקבות אחריה למיקומה הגיאוגרפי החדש.

 

 [15] בג"צ 2739/95 מחול נ' שר האוצר – "ההפקעה הינה הכרח בל-יגונה, אם אין מנוס מכך כדי להבטיח כי צרכים ציבוריים יבואו על סיפוקם. אולם ההפקעה לא נועדה להעשיר את המדינה. בין הפקעת הקרקע לבין צורכי ציבור קיים קשר בל-יינתק, עד כי ניתן לומר שמבחינה רעיונית זכות הקניין שרוכשת המדינה בקרקע שהופקעה מן הפרט – אף אם הושלמו הליכי ההפקעה – היא זכות "מותנית", והתנאי הוא נחיצות הקרקע להגשמת צורך ציבורי. משחלף הצורך הציבורי מן העולם, או קמה עילה אחרת לביטול ההפקעה, יש להשיב את הקרקע לבעליה, אם רצונו בכך. השבת הקרקע במצב דברים זה היא שמשיבה את סדרי הקניין באדמה על כנם, שאם לא כן הופכת ההפקעה ממכשיר להגשמת יעדים חברתיים למטרה עצמית, העומדת בזכות עצמה", ראו גם בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר (עמ' 328 לפסק הדין) – עפ"י לשונו של השופט מצא, ראו גם דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר (עמ' 85 לפסק הדין)  - עפ"י דבריה של השופטת דורנר נכתב כי "במדינות המכירות בזכות הקניין כזכות יסוד, רשות שלטונית אינה בת-חורין להשתמש בנכס שהפקיעה אלא לאותה מטרה שלשמה הופקע, ואין לעשות שימוש בנכס למטרה אחרתאף אם היא לטובת הציבור... בישראל הפראקטיקה היא שונה. רשות שהפקיעה קרקע למטרה ציבורית מסוימת נוהגת לנצל אותה למטרה אחרת. פראקטיקה זו אינה יכולה לעמוד, שכן, פרשנות מרחיבה של הסמכות, המאפשרת לרשות להשתמש בקרקע למטרה שונה מן המטרה שלשמה הופקעה, נוגדת את הכלל שקבעה הפסיקה בדבר פירוש מצמצם של סמכות לפגוע בזכות יסוד של האדם. לא כל שכן שאין לקבל גישה פרשנית מרחיבה עם חקיקת חוק היסוד. מסקנתי היא אפוא כי שינוי המטרה הוא עילה לביטול ההפקעה"..

 

[16] ת"א 2082-08-07 ניר שיתופי אגודה נ' עיריית הרצליה.

 

[17] סעיף 126 (א) לחוק התכנון והבניה תשכ"ה – 1965. "שעבוד, שהיה ערב תחילת תקפה של חלוקה חדשה על אחת החלקות שבחלוקה, הולך אחרי בעלה הקודם, ויהיה על החלקה או על החלקות שהוקצו לו בחלוקה החדשה".

 

 

סיכום

לעניות דעתי החלת דיני ההפקעות על מקרקעין מופרשים במסגרת תכנית איחוד וחלוקהמחדש הינה דבר חשוב והכרחי ביותר, אשר תביא לאיזון ולשמירה על זכויותיו של הפרט. ראוי ואף אפשרי מבחינת הדין המצוי, שזכות ההשבה והגנות אחרות מפני הפקעה יחולו גם בהליכי חלוקה חדשה של מקרקעין. חשוב לחזור ולהדגיש כי מבחינה מהותית, תכליתית ונורמטיבית אין הבדל בין השתיים – הפרשה כמוה כהפקעה.

 

 

 

 

 

סוף

 

כותב המאמר הינו שמאי מקרקעין מוסמך – ארז ישר.

 

 

 

 

 

 

גרסה להדפסהגרסה להדפסה      שליחה לחברשליחה לחבר      
 
 
 

 

רחוב ברקוביץ 4 (מגדל המוזיאון) תל אביב ת"ד 16444  |  רחוב צה"ל 4 אשקלון ת"ד 5405

 טל משרד: 4100730 - 077     טלפקס: 4100731 - 077     נייד: 5442133 - 050     דוא"ל: erezyashar3@gmail.com 
 דף הבית | הערכות שווי ושומות IFRS | מינהל מקרקעי ישראל | הפחתת מיסוי מקרקעין והשבחה | צור קשר